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我国民办教育正在进行一次转型，从办学属性模糊状态转变为办学属性清晰状态，具体而言，就是要在民办的营利与非营利学校之间划出一条明确的界线。政策的意图是明晰的，也是积极的。从理论上讲，民办教育转型之后，两类民办学校机构属性得以区分，这样政府就可以对非营利性民办学校予以财政性补贴及推行其他优惠政策，进行鼓励和扶持，而对于营利性民办学校则参考企业规制办法加以对待，充分发挥市场机制作用，以规范两类民办学校的办学行为，促进其朝着不同的定位方向发展。这种分类管理的思路和做法并非中国独此一家，私立教育发达的美国早就如此，在分类办学的格局下，有一批非营利性的私立学校（包括K12和大学）成为学校中的佼佼者，办学效益和水平甚至高过公立学校，相应地，营利性民办学校利用互联网等技术条件，在职业教育领域也有所作为。这也许就是我国对民办学校采取分类管理政策的基本缘由。

当然，从世界范围看，有一些国家还不允许教育机构成为营利组织，另外一些国家对于现实的多样性尚没有制定出明确的分类管理政策，存在着民办教育领域内部鱼目混杂的状况。无论如何，民办教育已经成为当前教育领域中最有活力的一个组成部分，但同时也是诸多问题丛生的根源所在，如诚信、社会分层、商业行为、功利趋向等。

从某种意义上看，中国民办教育政策是比较超前的，它以欧洲、北美洲、南美洲等区域尤其是私立教育发达的美国的相关做法作为参照系。但是，在分类管理政策的颁布和实施中遇到了阻力。对目前遇到的问题仔细想一想，是不难理解的。其一，美国公立教育的发展历史晚于民间教育的发展历史，而新中国的顺序则相反。其二，美国的学校类型划分早已有之，如果从达特茅斯学院案算起，私立与公立大学的分野已经有两百余年的历史，营利性教育机构的出现应该更早，早期也可能出现过不少问题，只是很多问题已经在历史岁月中得到了化解。所不同的是，中国民办教育不过40年的历史，而且民办教育发展速度和规模都是美国所不及的。

在当前民办教育政策制定过程中，政策制定者和民办学校举办者位于利益博弈的两端，各执一词，莫衷一是。面对民办教育分类管理政策制定和执行过程中出现的问题，政策制定者和研究者的一个基本思路是，从博弈论出发，从制度设计的角度提出各种应对措施，以预防各种可能出现的问题。殊不知，上有政策、下有对策，由于民办学校举办者更了解情况、掌握更多信息，所以有更多的手段以逃避政策的限制，保证自身的利益。

从民办教育健康发展的大局观出发，应努力破解零和博弈，推动双方尽快走出困境。我国民办教育有没有不同的发展思路呢？从制度理论给出的思路看，制度这个概念有狭义和广义之别：从狭义看，制度包括各种法律、条例、规章、规则等；从广义看，它还包括规范、价值观、信念、文化等内容。我们应该超越狭义的制度视野，用广义的制度视野去寻找出路。美国之所以有一批高水平的非营利性私立学校，除了产权、合同、税收等显性制度外，行业规范、慈善观念的作用同样不可低估。在广义制度概念下，我们期望有民办学校与政府之外的第三方机构——行业协会的出现，这有利于形成一定的非强制性行为规范，促使民办教育机构在评价、招生、收费等方面进行自律。另外，行业协会可以发挥“缓冲器”的作用，有利于减少政府与民办学校之间的直接碰撞，行业协会促使形成的行业行为规范，在一定情况下比政府部门制定的规则作用更明显、更有约束力。这样，民办学校之间不仅是竞争关系，而且还是合作关系。同时，在慈善观念和行为之下，办学者与政府之间不再是简单的对立博弈关系，而是可以同向而行。在广义的制度建设思路下，民办学校举办者与政府之间的僵持局面就会发生根本的改观。这是不是一条解决目前问题的思路呢？

（作者系北京大学教育学院/教育经济研究所教授，北京大学教育学院院长，博士生导师来源于《中国教育学刊》2019年第五期）