行业动态

重新审视民办学校分类管理的理由

吴 华

    自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020）》发布以来，我几乎在每次演讲中都要声明，“现在所谓对民办学校实施分类管理，并非是我们以前没有分类，原来的分类管理叫要求取得合理回报与不要求取得合理回报的分类管理，现在要改为营利性与非营利性分类管理。”现在看来，以前的说法并不确切，我们不但原来对民办学校有分类管理，而且也是营利性与非营利性分类管理，只是把所有的民办学校都分在非营利性一类。因此，现在所谓对民办学校实行营利性和非营利性分类管理的确切含义是“将现在定性为非营利性的民办学校再分为营利性和非营利性两类。”厘清现在所谓“分类管理”的确切含义对于下面的讨论十分重要，它会帮助我们看穿至今仍然遮蔽着“分类管理”真相的迷雾。为使后面的讨论不至于产生歧义，我们不妨称现在（原来）的分类管理为“分类管理（1）”，今后要实施的分类管理为“分类管理（2）”。

一、实施分类管理（2）

对民办教育将产生什么影响？

       分类管理（2）的内涵，按全国人大常委会公布的“民办教育促进法修正案草案二次审议稿”的说明，是指“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配。”、 “非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于教育事业。营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定分配。”上述法律规范即所谓“活着不分钱，死了不分财”的“国际惯例”。结合目前人们对民办学校举办者办学行为所形成的基本判断——投资办学，我们立即可以得到以下几点推论：第一，大部分民办学校的举办者在分类管理（2）实施后愿意选择营利性学校，否则他就不是投资办学；第二，大部分民办学校的举办者他们宁可选择分类管理（1），而不是分类管理（2）当中的营利性民办学校，因为他们在分类管理（1）中的所得，在分类管理（2）选择营利性民办学校时将会失去，而在分类管理（2）选择营利性民办学校的所得，在分类管理（1）中也能实现；第三，实施分类管理（2），对于吸引民间资金举办非营利性民办学校作用不大；除非有充分的税收减免等扶持政策，否则，对于吸引民间资金举办营利性民办学校的作用也不可过于乐观，因为举办者在分类管理（2）中选择营利性民办学校导致的成本和风险增加因素，将会大大抵消预期的经济利益；第四，实施分类管理（2），对于政府加大对民办教育的投入，改善民办教育发展环境作用不大，因为政府在分类管理（2）中扶持民办教育的理由，在分类管理（1）中同样成立，在分类管理（1）中做的不够的地方在实施分类管理（2）时大幅改善的可能性不大。

      概括以上的讨论，我们可以明确得出一个重要的结论：实施分类管理（2），短期难以显现促进民办教育发展的价值。这显然是一个出乎意料并令人感到不安的结果。

二、实施分类管理（2）的理由

究竟是是什么？

      既然分类管理（2）对民办教育发展的价值不能确定，同时分类管理（1）总体运转也算正常，特别是在“温州试点”（“温州试点”其实是分类管理（1）的改良版而不是分类管理（2））取得了明显成效以后，为什么政府和社会上还有那么多的人在不遗余力地倡导分类管理（2）呢？在促进民办教育发展的理由不能得到充分论证时，为分类管理（2）寻找其他的理由就十分必要了。

      “国际惯例”。在倡导分类管理（2）的人群中经常被提及的一个理由是“国际惯例”，这也是在改革开放背景下很容易被人们接受的一种立法理念。但是，由于世界各国历史文化传统的差异和面临不同的现实发展需要，“国际惯例”在世界各国的立法实践中从来都只是一种选择性规范而不是强制性规范。在我国的立法实践中，我们并没有因为世界大部分国家选择私有制而选择私有制，我们也没有因为世界大部分国家在高等学校中的非党化而放弃我党对高等学校的领导。事实上，在我国政治、经济、文化、教育各个领域，虽然我们积极倡导借鉴世界各国的成功经验，但并没有形成遵循“国际惯例”的立法准则，因此，在民办学校分类管理中要求遵循“国际惯例”的理由是不充分的。

      另一个理由是“差别扶持”。与“国际惯例”相比，“差别扶持”不但是一种受到广泛认同的立法理念，而且也是在《民促法》修法中一个已经得到体现的立法准则，这一点从分类管理（2）的制度设计中也是显而易见的。我们在讨论民办学校分类管理的学术文献中经常可以看到这样的论证：对于营利性民办学校和非营利性民办学校给与同样的政策扶持，既是不公平的，也不利于形成和体现民办教育的公益精神；如果不对民办学校进行营利性和非营利性的清晰区分，政府就无法加大对非营利性民办学校的财政资助和政策扶持，因为在分类管理（1）的制度框架中，政府的财政资助有可能就成了举办者的“合理回报”。这个逻辑受到了政府和学界的广泛支持，但并不是无懈可击的。比如在政府对公办学校的财政资助体系中，公共资源配置的基本原则是基于学生权利平等的普惠性准则和弱势补偿准则，与学校办学质量之间并没有什么关系；同样道理，政府对民办学校提供基于学生人数的普遍资助比任何其他理由的差别扶持都更加合情合理。而且对于选择民办学校的家长和学生而言，他们并不关心举办者是否营利，他们关心的是学校提供的教育服务是否质价相符，其实这也是人们在市场交易中遵循的普遍准则。至于政府的财政资助成为举办者的“合理回报”，又有什么值得大惊小怪的呢？在其他产业领域的所有减免税政策做的不都是同一件事情吗？所以，在民办学校分类管理的制度设计中，对营利性民办学校和非营利性民办学校实施“差别扶持”固然有其合理性，但并不意味着只能选择减损型的差别扶持，在普遍资助的基础上对非营利性民办学校提供更加积极的差别扶持也是可供选择的政策方案。

      再一个理由就是“国家法制统一原则”。指在国家的各种法律规范之间必须形成一个以宪法为最高法律准则的包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等各种法律规范协调一致的法律体系，具体体现在两个方面：第一，在不同位阶的法律之间，下位法服从上位法，地方性法规服从法律和行政法规，一切法律服从宪法；第二，在位阶相同的法律文件（法律、行政法规、地方性法规、部门规章等）之间，对同一种行为的法律规范不能相互冲突。就本问题而言，虽然国家对非营利组织并没有专门立法，但在《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《民间非营利组织会计制度》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及最近通过的《慈善法》等法律文件中都有相关规定，全国人大如果采纳“温州试点”方案中关于“非营利性民办学校”的相关规范，将会导致法律体系内部关于非营利组织定性的法律冲突。解决这种冲突，理论上不排除在非营利组织定性上调整其他法律规范或创立新的法律规范的可能性，但由此产生的立法和修法成本已经使其不具有可行性。因此，分类管理（2）就成为接受和认可“营利性民办学校”这一重大观念与制度创新之后，对民办学校实施营利性与非营利性分类管理时与“国家法制统一原则”不矛盾的唯一选择。

      通过上面的梳理后不难发现，在倡导分类管理（2）的所有理由中，只有“国家法制统一原则”是对民办学校实施营利性与非营利性分类管理时唯一具有约束力的理由。认清这个事实，对于实施分类管理（2）时考虑如何在新的法律环境中设计促进民办教育健康发展的配套政策是至关重要的。

三、实施分类管理（2）

需要怎样的配套政策？

      现在我们已经清楚，实施分类管理（2）的基本出发点是保障“国家法制统一原则”在教育领域的落实，它与民办教育界期盼的更加宽松友好的民办教育发展环境和政府在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中对民办教育新的战略定位——“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”之间都没有必然联系。因此，在新形势下促进民办教育发展需要新的政策设计思路。

      第一，合理补偿。在今后一个相当长的历史时期内，我国民办教育发展的主要力量只能是现存的民办学校，因此，在《民促法》修法完成以后，稳定现有民办学校举办者的办学预期就变得十分重要，其中的关键是中央政府或地方省级人民政府要加快制定对现有民办学校举办者的资产补偿方案，通过合理划分学校资产归属和保障学校资产划分后举办者资产所有权的安全性，鼓励和引导举办者继续办学和长期办学。

      第二，普遍资助。建立公共财政对民办学校提供基于学生权利并主要通过学生人数体现的普遍资助政策框架。《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发【2015】67号文件）在这个问题上已经迈出了关键性的一步，第一次在国家层面将义务教育阶段的民办学校全部纳入公共财政保障范围。尽管保障水平以国家义务教育生均公用经费标准为限，还没有达到《义务教育法》规定的要求，但这一历史性的突破预示了我国教育财政正在实现从公办学校财政向公共教育财政转型的历史进步。同时，对营利性民办学校应该实施全面的免税政策，由此产生对民间资金的吸引作用及其就业效应可以大大超过国家减少的税收。

      第三，放松政府规制。激发学校办学活力是本届政府在教育领域推进治理体系和治理能力现代化的重要政策导向，并以落实学校办学自主权为其前提条件。但由于在某些关键领域教育改革进展迟缓，学校办学自主权难以真正落实。教育改革的这种困境可以借助在民办教育领域全面深化市场取向的改革取得突破，通过加快转变政府职能，进一步简政放权，全面放宽民办学校准入规制，扩张民办教育市场空间和释放民办学校办学活力，同时发挥激发公办学校办学活力的积极作用。

      第四，强化信息披露。从中央深改小组第23次会议披露的信息分析，政府目前已经考虑了实施分类管理（2）以后要加强对营利性民办学校的监管，但却忽视了对非营利性民办学校的监管。事实上，非营利性民办学校由于戴着政府背书的光环，更容易让消费者产生盲目信任，应该成为监管重点。为了在保障教育消费者合法权利和保障民办学校办学自主权之间保持平衡，强化民办学校信息披露制度应该得到优先考虑，通过利用现代信息技术使公众在充分了解学校重要信息的基础上进行合理决策并承担相应的决策风险。