行业动态

2009年中国民办教育形势分析：在泥泞中前行

浙江大学民办教育研究中心主任   吴华

一、     引言

2008年，中国民办教育整体规模继续扩大，全国共有各级各类民办学校（教育机构）10.09万所，比上年增加0.57万所，各类学历教育在校学生达2824.4万人，比上年增加240.9万人。与《民办教育促进法》实施后第一年的规模比较，2003年—2008年六年间，学校数增长了约40%，在校学生数增长了近一倍。说明6年来，民办学校均规模扩大，民办教育的社会认同程度提高。

2009年，在民办教育整体形势继续向前发展的同时，从远方飘来三朵乌云，它们分别是“对民办学校实施营利与非营利分类管理问题”、“限制民办教育在义务教育阶段发展问题”和“对民办学校征收企业所得税的问题”，民办教育界的人士普遍认为，其中每一朵乌云一旦下雨，都将给民办教育造成重创。对政策稳定性的担心和疑虑情绪开始蔓延。

2009年9月16日，中央电视台《经济半小时》栏目以“民办高校招生遭遇寒流，锐减四到五成”为题曝出重磅炸弹：2009年民办高校计划外招生锐减，减少幅度至少三成，多的超过七成。此次重挫与2004年教育部宣布终止学历文凭考试事件相比，上次是完全是人为因素政策使然，而这次是市场选择的结果，虽然不能由此推断其他类型的民办高等教育也已经遭遇市场瓶颈，但民办高校生存形势之严峻已经是不争的事实。

2009年11月5日，成都外国语学校和成都实验外国语学校教师因加薪方案与举办者产生分歧和冲突而发生罢课，成为2009年中国民办教育最引人注目的劳资纠纷事件。此事虽然在政府介入后于2009年11月9日学校即恢复上课，但由此暴露出来的政府、举办者、教师和学生之间复杂的利益平衡与权利制衡等一系列问题，特别是学校举办者如何合理保障民办学校中的教师权益问题有可能成为今后制约民办教育发展新的因素。

当然，除了上面这些负面事件以外，2009年的中国民办教育也有一些重要的正面消息值得关注。2009年9月3日，河北省教育厅在《行政执法委托书》（冀教政法[2009]14号）中委托民办教育协会代行部分行政执法工作，呼吁多年的行业管理开始破冰，尽管有人担心民办教育协会是否会因此失去独立性而演变为“二政府”，但基于政府退出微观管理的职能转变视角来看这一举措，政府的改革立场仍然值得肯定与期待。

2009年，地方出台相关政策推动当地民办教育发展仍然可圈可点。《云南省人民政府关于加快民办教育发展的决定》（云政发[2009]71号）规定，从2009年起设立民办教育发展专项基金2000万元，并且“鼓励教师在公办学校与民办学校之间合理流动，支持符合条件的机关、企事业单位人员、公办学校教师到民办学校任教或支教。民办学校教师被国家机关和事业单位录（聘）用，符合规定条件的，工龄连续计算。”《鹤壁市促进民办教育发展若干优惠政策》（鹤政[2009]53号）规定，“在我市办理民办教育投资项目相关手续时，所涉及的行政事业性收费，除上缴中央、省部分外，市及市以下实行“零费制”。“举办民办高等院校的投资方需要银行贷款的，经投资者申请、市政府批准后，市财政给予一定期限的适当贴息补助。”《清河县人民政府关于促进民办教育发展的意见》（清政[2009]6号）规定，“对规模较大的民办学校，在创建初期，给予师资支援。按照不超过在校生1.5%的比例和教师本人自愿的原则，委派公办教师到民办学校支教，支教时限1—3年。支教期间财政编制不变，财政负责发放绩效工资中的基础性部分。支教期间教师档案工资管理及年度考核、评优评模、职称评聘由原单位负责。支教期满如果教师选择继续留在民办学校工作，只保留其财政编制，其工资则全部由民办学校发放，到法定退休年龄和公办教师一样办理退休手续，退休后工资由县财政发放。”各地政府在稳定民办学校教师队伍、政策优惠、财政资助、信贷支持等各方面开展了积极探索，支持民办教育发展正在成为更多地方政府的自觉行动。

2009年10月19日在湖南韶山举行的“中国民办教育发展大会暨中国民办教育协会（2009）年会”，是2009年中国民办教育政策不明朗、环境沉闷压抑的背景上一抹令人稍感振奋的亮色。会议代表超过600人，创下近年民办教育行业会议之最，说明成立一年的中国民办教育协会在民办教育中的巨大号召力，也反映了民办学校举办者、办学者和管理者对了解中国民办教育政策动向的渴望。

二、    分类管理，风险难测

2009年6月8日，中国新闻网以“民办教育博弈中长期规划，多个难题待解决”为题，第一次向社会公开披露了在国家中长期规划中的一种倾向性意见，即对民办教育实施以“营利与非营利”为标准的新的分类管理方案。按照新方案设计者的构想，民办学校将按国际通行的非营利性组织标准被划分为营利性和非营利性两类，政府对非营利性民办学校提供更加积极的扶持政策，但他们不得要求取得“合理回报”并且要放弃资产所有权；而对营利性民办学校则按营利组织（企业法人）管理，举办者在照章纳税以后享有企业出资人一样的所有者权益，也就是把这类民办学校当成企业来看待。据同一新闻来源披露，在此前由21世纪教育研究院举办的“如何振兴民办教育”论坛上，分类管理的政策构想受到有政府背景和学界人士几乎一致的赞同。此后不久，著名财经网站21世纪网于7月29日发表文章，称中华全国工商联民办教育协会已经将该会对民办学校举办者就分类管理所做的调研报告提交《国家中长期教育改革和发展规划纲要》起草小组，调研结果表明，仅有20%的受访者认为将民办学校按营利性、非营利性重新分类具有可行性，而绝大多数的调查者则表示“不可行”或者是“现在分类，时机不成熟”。在参与本次调查的30家民办教育从业者中，在回答“如果重新分类，您会选择举办哪类学校”这一问题时，有33.3%的人选择办营利性学校，有29.6%的人选择办非营利性学校，有37.0%的人回答“难以选择”。对民办学校按“营利性”与“非营利性”进行分类管理是在当年全国人大讨论制定《民办教育促进法》时就已经有激烈争议的问题。最终，为了吸引更多民间资金投资教育，全国人大设计了一个新的分类方案，将民办学校划分为“举办者要求取得合理回报的民办学校”，但两者都属于非营利组织。并且在《民办教育促进法实施条例》第三十八条中明确规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”、“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”因此，除非修改《民办教育促进法》及其实施条例，否则，对民办学校按“营利性“与”非营利性“进行分类管理实性于法无据。其实，更重要的是，在《教育法》修改之前，将一部分民办学校划归”营利性“民办学校，更是民显的违法行政。

更令人担心的是，由于政府单方面改变行政许可的实质内容，不但有可能导致大量复杂的行政诉讼和国家赔偿，而且因为破坏了举办者稳定的政策预期，有可能导致民办学校出现大量非正常倒闭，从而给中国民办教育造成无法估量的损失。

对民办学校实施“营利性与非营利性“分类管理，确实更符合国际通行惯例，也有利于协调财务制度和税收制度方面的相关规范，在这一点上各方面并没有异议。问题在于，现在进行这种制度变迁的条件和时机成熟了吗？稳妥起见，还是以舆论倡导、自然演化更为可取。

三、    限制发展，想当然耳

鼓励民办教育在非义务教育阶段发展，是最近几年政府在鼓励民办教育发展时为民办教育预先划定的发展空间，其潜台词就是不鼓励民办教育在义务教育阶段发展。这种政策思路在这次制定国家中长期教育改革和发展规划纲要时也成为政府的一个基本政策倾向。一些人提倡民办教育在义务教育领域发展的逻辑是这样的：第一，义务教育是政府的责任，如果允许甚至鼓励民办教育在非义务教育阶段发展。就给了政府推卸责任的借口；第二，政府已经在全国实施免费义务教育，民办教育在义务教育阶段不具有竞争力，所以应该在非义务教育阶段发展。第一个理由显然是混淆了政府保障适龄儿童、少年接受义务教育权利的责任和政府举办公办学校的责任。按《教育法》和《义务教育法》的规定，义务教育并非只有公办学校可以提供，只要是合法的义务教育阶段的民办学校，他们提供的教育也是义务教育，因此，公民去民办学校接受义务教育并不意味着政府放弃责任，当然也就不成为限制民办教育在义务教育阶段发展的理由了。第二个理由则是目前对民办学校竞争优势的一个普遍的误解。从《2008年全国教育事业统计公报》可以看到，在当年2800余万人的民办教育总规模中，学前教育在校生约980万人，占三分之一强，义务教育约900万人，占三分之一弱，其余全部一共约900万人，占三分之一弱，在所有的教育类别中，只有义务教育阶段的民办学校在校均规模上超过公办学校，其中民办小学校均规模834人，远大于公办小学343人的校均规模，民办初中972人的校均规模略大于公办初中962人的校均规模，其余均大大低于公办学校的校均规模。

表一  2008年民办学校平均规模与全国学校平均规模比校

注：根据《2008年全国教育事业统计公报》测算

这个结果会令很多人感到吃惊和不解。其实道理很简单，原因是义务教育阶段公办学校的主体部分还太薄弱，因此只要民办学校能够达到中等水平甚至只要比大部分普通公办学校强，就具有足够的竞争力。而且是在所有类别中与公办学校相比总体上竞争力最强的。既然如此，为什么不让民办教育在义务教育阶段为社会提供更多、更好的教育机会呢？政府为什么非要坚持并没有充分的的理论与实践依据的固有观念而置受教育者的权利与机会于不顾呢？

由此可见，限制民办教育在义务教育阶段发展，既没有法律依据，也不符合实际情况，唯一的解释只能是人们头脑中先入为主的观念束缚了人们的正常思维。

四、改制试验黯然退场

2009年10月18日，杭州市人民政府发布《杭州市政府关于进一步完善中小学体制改革工作的若干意见》要求“有关区、县（市）要在2009年10底前明确所属义务教育阶段‘国有民办’学校体制调整方向，11月底前完成实施方案的制订工作，年底前基本落实到位；2010年秋季开学后按照调整后的新体制运行。”文件发布后引起社会广泛关注，虽然有人担心杭州市民今后的教育选择机会减少，但舆论对此还是给予了充分的肯定。至此，中国大陆最后一个省会城市也宣布了在基础教育阶段终止“国有民办”学校的政策试验，历时十五年左右的“基础教育阶段公办学校办学体制改革试验”可以说是黯然退场了。

以“国有民办”学校为标志的公办学校改制是20世纪90年代以来中国基础教育领域办学体制改革进程中出现的一个重要现象，也是发展壮大民办教育的一条重要道路。“公办学校改制”的正式说法是“基础教育阶段深化办学体制改革试验”，由于政府对“改制学校”没有进行专门的统计，所以，目前全国究竟有多少改制学校？这些改制学校在小学和中学是怎样分布的等问题，至今尚没有明确的结论。

20世纪90年代中期以后公办学校改制虽然在全国迅速发展，但并没有得到政府明确和具体的鼓励，原因在于由此产生的利益格局调整没有得到其他配套政策的跟进，规范“国有民办”学校办学行为成为公众关注的热点问题。在《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》（1998年6月25日国办发[1998]96号）中规定：“试验工作要有利于九年义务教育的巩固提高；有利于推进素质教育的实施；有利于加强薄弱学校的建设，缩小义务教育阶段公办学校之间在办学条件和教育水平方面的差距。”在《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（（2002年2月26日）教基[2002]1号）中，肯定了“近几年来，各地进行公办学校办学体制改革试点、鼓励社会力量办学、改造薄弱学校、扩大优质教育资源、推进义务教育阶段招生考试制度改革等方面取得了明显成效。”但其中“发展基础教育是各级政府应尽的职责。各地不得将公办中、小学校和幼儿园以出售、拍卖等方式进行转让、已经转让并造成公有资产流失、减损的，应当及时予以纠正。”、“办学水平和教育质量较高、社会声誉较好的公办中小学和幼儿园是长期积累形成的公共教育资源，不得改为民办或以改制为名实行高收费。”的规定把公办学校转制与政府的教育责任对立起来，表明决策部门对公办学校改制的意义还缺乏深刻的认识和系统的设计。

2005年以后，教育部在公办学校转制问题上发生了重大的政策转变，在《国家发展改革委、教育部关于做好整顿改制学校收费准备工作的通知》（发改价格[2005]2827号）中明确从2006年1月1号以后各地全面停止审批新的改制学校，在其后发布的《国务院办公厅转发监察部和国务院纠正不正之风办公室关于2006纠风工作实施意见的通知》（国办发[2006]20号）、《教育部等七部门关于2006年治理教育乱收费工作实施意见》（教监[2006]6号）、《教育部关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的若干意见》（教基[2006]19号）、《教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署关于2008年规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》（教监[2008]7号）等一系列文件中都强调“坚决制止以改制为名乱收费，进一步规范公办学校办学行为”，意味着教育部放弃了通过公办学校改制进一步探索办学体制改革的政策选择，也意味着教育部放弃了通过调整公办学校存量以发展民办教育的政策思路。

正是在这样的政策背景下，各地政府（教育行政管理部门）纷纷表态要对原来的以“国有民办”学校为主要形态的办学体制改革试验进行政策回拨（修正），其中典型的口号是“有进有退，不进则退”。

到2009年7月之前，在全国省会城市中大概只有杭州市政府（教育行政管理部分）对此没有明确表态，其重要原因是杭州市的“国有民办”学校对增加杭州市的优质教育资源做出了显著的贡献，发挥了非常积极的作用，杭州市的老百姓对“国有民办”学校也基本持肯定态度。尽管如此，受外部形势压力，杭州市政府终于在2009年还是宣布停止以“国有民办”学校为代表的公办学校办学体制改革试验，回到公办学校原来的办学轨道上来。

2009年12月4日，在杭州市教育局关于杭州六城区国有民办事员中小学体制调整有关情况通报会上，教育局发言人宣布，各区政府还在就所属“国有民办”中小学体制调整的意向进一步征求意见和论证，杭州市中小学办学体制改革领导小组将在各区确定“国有民办”中小学体制调整方向并经各区政府正式批复后及时向社会通报。原定于11月底前完成的杭州市国有民办学校体制调整进程再起波澜。

据有关新闻媒体报道，11月25日，杭州市下城区启正中学、春蕾中学、风帆中学、大成实验学校四所国有民办初中的教师听说这四所学校全部转为民办学校的消息后，去下城区教育局反映自己的意见，没有得到明确答复。11月27日（周五）春蕾中学、风帆中学、启正中学的部分老师去杭州市信访局上访并在杭州市政府门前静坐，要求向上级领导反映这个情况，后来由杭州市秘书长兼信访局局长接访。11月29日（周日）下午，市、区政府和市、区教育局有关领导在风帆中学的阶梯教室和四所学校的教师对话。对话在八点半左右结束（全程有录音录像），结束后四所学校的两百名左右教师在风帆中学的阶梯教室里坐了一夜等待答复，但至11月30日早上六点，仍未见答复。11月30日下午，四所学校的教师代表把有四所学校一百八十多位教师签名的“浙江省杭州市下城区广大国有民办学校教师关于国有民办学校改制的意见”送至浙江省教育厅信访处、浙江省政府信访处、杭州市信访局、下城区政府。在这份意见书中，教师们提出了将四所原“国有民办”学校全部转为公办学校，并一次性全部解决全体教师转为公办编制教师等七项要求，还就本次转制过程的合法性与合理性等问题提出了十七项质疑。

由此暴露出来的两个问题值得政府深思：

第一、为什么教师在“国有民办”体制中没有要求学校转为公办学校，而听说学校要转为民办学校体制以后就强烈要求转为公办学校？这是否反映了目前中民办学校教师权益仍然得不到正当合理保障的现实？

第二、为什么政府对公办编制教师担心将来利益得不到保障的以对意见十分重视，而对民办学校教师现实利益受损的现状却能安之若素？这是否反映了民办教育仍然受到制度性歧视的现实？

杭州“国有民办”学校体制调整事件看起来是原公办编制教师的权利诉求，但背后更深层次的原因还是民办教育的合法权利没有得到保障。

五、    结语：尊重和爱护民办教育

2009年，地方政府在促进当地民办教育发展方面继续保持积极的态度。昆明市教育局、潍坊市教育局等更多的地方教育行政部门，通过政府买单的形式对民办学校举办者和办学者开展系统的政策法规和管理知识培训，受到当地民办教育界的热烈欢迎和积极参与。更多地方教育行政部门开始向民办学校开放教师培训资源，将支持民办学校可持续发展落在实处。

2009年，浙江安吉振民高级中学被当地税务部门告知要征收企业所得税约100万，在当地教育局的依法力争和政府的协调下得以幸免。这样的事例在全国还有多起，民办学校在权利受到侵害时，当地教育行政部门通常都会采取积极行动保护民办学校的合法权利。

2009年，中国民办教育协会开始发挥影响力，在《中国中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中代表民办教育界发出声音，致力于维护民办教育的合法权益。面对公办学校实施绩效工资制度给民办学校带来冲击的复杂局面，积极行动，深入调研，有望在今后政府决策过程中发挥更加积极的政策干预、利益表达和维护民办教育合法权利的作用。

民办教育在增加教育供给、提高教育效率、改善教育公平、保障受教育者的教育选择权和促进教育制度创新等方面发挥了重要的不可替代的作用，已经成为促进社会和谐发展不可或缺的组成部分。促进民办教育发展，不但在过去是中国教育发展的重大战略选择，而且也是今后社会发展与教育发展所必需，是保证中国教育长期可持续发展的重要基础。

贯彻落实《民办教育促进法》仍然是保障民办教育健康发展最重要的法律框架，在此基础上，尊重地方的创造精神和鼓励地方因地制宜开展制度创新成为各级政府的基本立场。（来源：《民办教育信息》）